Renovar internamente la política exterior de España
Renovación de instrumentos normativos de la política exterior de España
Araceli Mangas Martín[1]
Es un clásico afirmar que la política exterior es el resultado de conjugar necesidades internas con posibilidades externas. Aunque los políticos y la sociedad española muestran un gran ensimismamiento, del exterior depende nuestro bienestar y nuestra estabilidad. El mundo no depende de España; pero España sí depende de lo que pasa en el mundo.
Debería hacer pensar a la sociedad española el hecho repetido, al menos tres veces en lo que va de siglo XXI, que las profundas carencias estructurales del Estado -la falta de reformas- le hace permanecer en el abismo ante cualquier crisis, sea económica-financiera (2008), sea sanitaria (Covid-19), sea de convivencia (Cataluña), sea bélica (Ucrania) y depender del exterior para salir del hundimiento o del precipicio interno. También históricamente frente a la invasión napoleónica, o frente al carlismo -Cuádruple alianza-, etc.
La transición y consolidación de la democracia trajo grandes novedades en la proyección exterior. Los retos internos -democratización y modernización- dieron un gran atractivo exterior a España y favorecieron la penetración política y económica en terceros Estados. La influencia exterior estuvo por encima de su potencia real. No hubo ruptura con las constantes históricas 
(América Latina, 
Mediterráneo 
y mundo árabe), si bien cambió el por qué y para qué se traban las relaciones internacionales en escenarios preferentes.
La buena imagen interna, junto al innegable carisma del presidente F. González, unos ministros de Asuntos Exteriores especialmente competentes (F. Fernández Ordoñez, J. Solana) y un gran Comisario en Bruselas (Manuel Marín), multiplicaron la influencia exterior y participación relevante de España. Hubo respeto y relativo sacrificio de las posiciones partidarias para evitar que las divergencias exteriores (Gibraltar, NATO, 
Sahara)
salpicaran la política interna. Probablemente, fue la edad de oro de la relevancia exterior en los en los dos o tres últimos siglos.
Los errores de política exterior absorbieron el capital del presidente Aznar (se alió con Reino Unido frente a Alemania y Francia en la UE y, sobre todo, en la agresión e invasión de Irak en 2003). El presidente Zapatero, que llegó impulsado por la crispación de la política exterior de Aznar, se encerró en el caparazón de la política interna para soliviantar la convivencia. Desde 2004 seguimos en la España introvertida.
Con el presidente Rajoy se hizo un esfuerzo de equilibrio, pero el independentismo catalán obligó a nuestra diplomacia a atrincherar la unidad nacional pues el exterior fue determinante al no lograr los golpistas ni un solo reconocimiento internacional. Nuestra integridad territorial dependió del exterior. 
Con Zapatero, la política exterior salió de la vida pública y apenas volvió con la ruptura del complejo equilibrio entre Marruecos y Argelia por el Sahara y el gas. La sumisión a Marruecos del presidente Sánchez mostró la irrelevancia y la incapacidad de España para defender sus intereses geoestratégicos y económicos. Organizar pomposas cumbres y viajes al buen tuntún de nada sirven si los intereses de España no son tenidos en cuenta por aliados y vecinos.
La debilidad de la política exterior tiene algo que ver con el desplazamiento y sustitución del Ministerio de Asuntos Exteriores -limitado a la gestión de embajadas y consulados- por la Moncloa y los “asesores” de las redes clientelares de los partidos. La presidencia del gobierno debe tener un papel de impulso y liderazgo general -como con F. González-, pero sin prescindir del capital técnico de Exteriores. El presidencialismo de Sánchez ha hecho mucho daño en la política interna y externa, al decidirlo toda una sola persona al margen de la institucionalidad.
El sistema clientelar de la Moncloa no tiene conocimiento de las implicaciones técnico-jurídicas y políticas de decisiones atolondradas y sectarias que no se le escaparían a un Ministerio de Asuntos Exteriores. Los controles desde el derecho internacional (asesoría jurídica de Exteriores) y constitucional (Consejo de Ministros y de Estado) deben ser restablecidos para regenerar nuestra democracia constitucional. La mediocre Ley 2/2014 de Acción y del Servicio Exterior (LASEE) no ayudó a clarificar por qué se hace la política exterior, cómo se hace y por quién.
La irrelevancia del Ministerio en el gobierno, junto al atractivo sueldo de servir en las embajadas, da poca estabilidad en las direcciones generales que deberían protagonizar políticas coherentes y continuadas. Tampoco se ha resuelto la interacción entre el Servicio Exterior y el resto de altos funcionarios como los agregados comerciales. Muchos exportadores saben que no cuentan para los “intereses creados” y no se promueven los que habría que crear y favorecer. La vertiente económica ya preocupaba a Nadia Calviño en 2018 sin lograr el giro deseado.
Como en España no se puede modificar la Constitución por sus cauces, se modifica mediante leyes ordinarias a diferencia de otros Estados que han incorporado los acuerdos internacionales administrativos (AIA) sin desentenderse de la Constitución (por ej., art. 29.5.3, Irlanda). El constituyente español descartó maniobras nominalistas de burla a las Cortes –propias de la dictadura- utilizando una descripción objetiva de las materias y efectos del acuerdo que obligan a las Cortes a autorizar o rechazar. La Ley de Tratados (25/2014) da carta blanca a cualquier organismo público (del Estado, CCAA o municipios) que quiera concertarse con un Estado extranjero o con una Organización internacional; y excluye a las Cortes y al propio gobierno del control de esos AIA.
Hay que modificar esa Ley de Tratados. La Constitución no distingue entre tratados y no prevé esos acuerdos administrativos (AIA) o convenios de ejecución a los que no se les apliquen las normas constitucionales para prestar el consentimiento. Incluso el Tribunal Constitucional exige actos distintos de las Cortes para la autorización y para la ejecución de un tratado mediante ley (STC 155/2005, FJ. 10). También la Ley de Tratados dejó asilvestrados los acuerdos no normativos o políticos (por ej. MOU o memorandos de entendimiento) que pueden tener, de hecho, contenido obligacional y celebrados por cualquier ente público en nombre de España sin pasar por las Cortes, ni gobierno ni BOE.
La LASEE permite abrir delegaciones a las CCAA en el exterior -como las “embajadas catalanas”-. Otra ley ordinaria reescribiendo la Constitución: esa opción se rechazó en el debate constituyente. Ni exige informar con antelación (lo hacen con 24 horas) ni visar la actividad posterior ni se prevé el cierre de las oficinas que no se atengan al art. 11 y 12 LASEE. Su reforma debería prever informe preceptivo y vinculante para la creación y el control de la actividad posterior por el gobierno o por el Senado.
Un problema actual no resuelto son los “gobiernos en funciones” en su dimensión exterior. Fueron 11 meses tanto de Rajoy como de Sánchez en el pasado. La Ley 50/1997 no permite al gobierno en funciones presentar proyectos de leyes a las Cortes. Su reforma debería distinguir si tales proyectos vienen obligados por la transposición de directivas cuyos plazos venzan. Tampoco menciona la participación del gobierno como legislador en materias de competencia legislativa del Consejo de la UE ni su control al legislar en la UE. No menciona la negociación de nuevos tratados con terceros Estados u OOII durante esa etapa, ni la eventual solicitud de autorización a las Cortes para prestar el consentimiento a tratados firmados cuando tenía plenitud de competencias o dar el consentimiento directo (art. 94 de la CE). Un vacío constitucional y legal con consecuencias en la acción internacional y en la democracia parlamentaria.
Caben otras sugerencias para impulsar nuestras relaciones exteriores. Al menos, la vuelta a la institucionalidad y la reforma de los instrumentos normativos de la política exterior servirán a la deseada regeneración democrática.
[1] Vicepresidenta de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas y catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales (UCM).