FELIPE VI UNA DÉCADA DE REINADO (Jornada en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España, 13.06.2024). MI intervención:
ATRIBUCIONES DEL REY EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES
Por Araceli MANGAS MARTIN [1]
Me voy a centrar en una de las atribuciones del Rey más importantes y común a las jefaturas del Estado como es la alta representación de España en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). No tiene mucho sentido referirme a otras atribuciones en política exterior como la manifestación del consentimiento para celebrar tratados internacionales (art. 63.2 CE) o recibir a los embajadores extranjeros o expedir las cartas credenciales de los embajadores españoles (art. 63.1 CE) pues son actos debidos o reglados con refrendo gubernamental (art. 56.3 y 64 CE) cuyo contenido le llega cerrado y sin opciones, salvo si fuera informado a tiempo para aconsejar y prevenir (art. 62 g CE).
Algunos hechos externos impactantes sucedidos en su reinado, como la pandemia, han perturbado o condicionado el normal ejercicio de las atribuciones y actividades del Jefe del Estado. La pandemia abortó todos los viajes de Estado del Rey o de otra índole semioficial al exterior desde inicios de 2020 hasta noviembre de 2022, así como la imposibilidad de recibir a jefes de Estado u otros mandatarios o representar a Espa
ña en conferencias o foros varios por el mundo, aunque en muchas ocasiones la alta representación de España pasó a ser ejercida con la presencia telemática por videoconferencia.
Es bien sabido que en la actividad exterior es dónde un jefe de Estado, y en especial un monarca, puede contribuir de forma decisiva, si cabe bastante más que la política interna. Ello en la medida en que la Corona aporta reputación al papel de España pues está al margen de ideologías e intereses partidarios y coyunturas por su contexto vitalicio.
La capacidad de influencia de España puede recibir apoyo de la actuación del Rey en la acción exterior. Ni qué decir tiene que en tantos encuentros con jefes de Estado, primeros ministros, ministros, altos representantes de organizaciones internacionales y otros foros el Rey tiene acceso de primera mano a informaciones y opiniones de relevancia y puede contribuir a una mejor acción de gobierno en el interés general.
A pesar de aquellas circunstancias, entre 2014 a 2020 (inicio de la pandemia), y desde finales de 2022 (fin de restricciones), el Rey ha representado a España en numerosos viajes de Estado o semioficiales.
Además, el art. 56.1 añade a la atribución genérica de la alta representación un encargo específico indeterminado y amplio de representación “especialmente con las naciones de su comunidad histórica”. Va más allá de lo implícito evidente -Iberoamérica- y afecta a otras naciones como Filipinas o los estados de EEUU que fueron parte de la Monarquía hispánica y pueblos como los sefardíes.
Ya desde su etapa como Príncipe de Asturias y terminada la etapa de formación decidió asistir a las tomas de posesión de los presidentes iberoamericanos, lo que ha ayudado siempre a tener presente el devenir político de aquellos Estados. Gracias a esa constancia, a pesar de que las relaciones con Iberoamérica decayeron por descuido de los gobiernos españoles desde hace una decena de años, la Corona ha logrado mantener el afecto e interés hacia esa amplia región que tanto y tan bien se cuidó, en especial, en las primeras décadas de la democracia hasta 2004. El Rey ha cubierto las lagunas y vaivenes de los políticos.
Otra cosa no menor es qué apoyo gubernamental ha tenido en sus viajes. Sabemos que en varias ocasiones se han producido sin la presencia de ministros del Gobierno, o acompañados por cargos como Secretarios de Estado o, incluso de rango inferior. Y a veces han acudido ministras irrelevantes que se dedicaron a sus cosas y no a los asuntos de Estado.
La primera lección que conoce todo diplomático -el abc de las relaciones internacionales- es que las relaciones son de Estado a Estado. No se mantienen entre gobiernos sino entre Estados. El gobierno de turno es el instrumento de gestión en cada momento. Pero los vínculos se tienen más allá de la familia política o ideología de cada partido gobernante. Los vínculos permanentes son con frecuencia históricos, culturales y sociales con su población, tanto la que vive entre nosotros como los compatriotas que han arraigado después de siglos o decenas de años en esos Estados y, no menos frecuente, son los fuertes intereses económico-financieros de nuestras empresas o de las extranjeras inversoras en nuestro país. Por ello, no se entienden los desprecios a ciertos Estados de Iberoamérica por su coyuntura política. Los políticos pasan, los pueblos permanecen.
Y es cosa mayor saber si el Rey Felipe VI pudo ir a todos los que debía o hubo claramente vetos de un gobierno descentrado respecto al interés general. Parece que hubo menos viajes de Estado de los que pudo haber habido en 10 años (incluso a pesar del ostracismo de la pandemia). En estos mismos días los medios de comunicación se han extrañado de la no presencia de la Corona en la celebración de los 80 aniversario del Desembarco en Normandía.
El Rey hace manifestaciones en el marco de su actividad exterior que revelan el interés por la reputación y papel de España y el apoyo que debe recibir de la Corona. Y sobre todo se dirige, en los actos de encuentro con los expatriados españoles, de una forma que posiblemente no lo haga en el interior. Solo dos ejemplos y rápidos: en Ámsterdam en abril de 2024 mostró su interés por los jóvenes científicos españoles expatriados y por la ciencia que cultivan pues sin ellos, si su ciencia no es posible el progreso, enfatizando el Rey el motor de dinamismo que aporta la ciencia a toda sociedad. O su admiración por la universidad de Oxford en 2017 razonado en que el 40 % de profesores e investigadores no son británicos. Tendrían que leer ese discurso los rectores y los sindicatos universitarios españoles. Hay que tener valentía y responsabilidad frente a la endogámica y provinciana universidad española.
Claro que la democracia menguante lleva a una España menguante en las relaciones internacionales. No se puede disociar la política interna de la externa.
La España que ha heredado Felipe VI no es la España admirada y respetada por la modélica transición de la dictadura a la democracia plena y dos décadas de democracia creciente. Aquella España ya no existe. En aquellos años espléndidos de convivencia hubo un general reconocimiento desde el exterior. Gracias al consenso interno, entre 1978-2004, se hizo posible que España fuera una potencia europea e hispanoamericana relevante, respetada muy por encima de sus capacidades reales económicas, territoriales o militares.
Desde hace bastante más de diez años España no es confiable para grupos de inversionistas extranjeros. España ha perdido muchos arbitrajes internacionales (en fotovoltaicas) con condenas superiores a 1.000 millones de euros.
Tampoco da confianza a los españoles ni a los terceros Estados con los vaivenes en los compromisos internacionales de los gobiernos de coalición desde 2019. La opinión pública quedó conmocionada por el brusco y no explicado cambio sobre el Sahara Occidental. Rompió la posición española de casi medio siglo sobre la antigua colonia del Sahara Occidental. También quebró la de Naciones Unidas -que exige, al ser imposible el referéndum, una solución de autonomía pactada con el Frente Polisario-. Sabemos que aquella decisión unipersonal nunca pasó por el Consejo de ministros (art. 97 CE) ni se comunicó al jefe de la oposición ni, con seguridad, a tres expresidentes de gobierno.
Desconocemos si el Rey fue informado como obliga la CE (art. 62, g), si se le entregó el texto del acuerdo internacional no normativo con Marruecos (“declaración conjunta”) y, por tanto, si tuvo la ocasión de desplegar sus funciones constitucionales implícitas de advertir y aconsejar. De poco sirve que el Rey tenga atribuidas funciones constitucionales en materia de relaciones internacionales si no se le permiten ejercer.
La misma duda de si fue informado el Rey surge en relación con otros vaivenes como las relaciones con Argentina, Palestina, la entrega de 1.000 millones a Ucrania o la intervención en apoyo de la demanda de Sudáfrica por genocidio contra Israel ante la Corte Internacional de Justicia. Desde luego no se decidieron en Consejo de Ministros (salvo quizás el reconocimiento del Estado de Palestina). Como tampoco el despropósito de la “retirada” de la embajadora en Argentina por los insultos del presidente argentino reaccionado a los gravísimos insultos y acusaciones de un camorrista miembro del gobierno de España.
Sabemos que cualquier acuerdo internacional no normativo tiene que ser informado previamente por el autor del acto (ley 25/2014 de Tratados) y si tiene implicaciones financieras debe ser respetuoso con la ley 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostén financiero; también que si un acuerdo contiene obligaciones financieras para la Hacienda Pública (art. 94.1d CE) -como el suscrito con el presidente ucraniano Zelensky en su visita a España en junio de 2024- requiere de la autorización de las Cortes. Ni el presidente ni el gobierno tienen poderes discrecionales para calificar como acuerdo no normativo y eludir la autorización de las Cortes pues ello daría lugar a actuaciones arbitrarias (prohibidas por el art. 9 CE).
Las decisiones precipitadas de un gobierno clientelar posiblemente han segado la capacidad de impulso e influencia de la Corona.
[1] Vicepresidenta de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas; Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones internacionales.